2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议誓言：“决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众。”党的十八大以来，社会各界群策群力，投入数以万亿计的资金，扶贫工作取得了决定性的进展。2020年，是全面建成小康社会的“收官”之年，也是国家精准扶贫“收官”之年。精准扶贫任务的完成，意味着中国消除了绝对贫困，这是继2000年解决温饱问题之后所取得的又一次重大发展成果。2017-2018年，笔者指导研究团队到贵州省龙里县、独山县，广西壮族自治区龙胜县、罗城县，甘肃省清水县、武都区和福建省霞浦县、将乐县、顺昌县等4个省、自治区的9个县（区）实施田野调查，共调查了19个贫困村，获取686户样本，其中建档立卡贫困户为643户，而获得完整建档立卡信息的样本贫困户共有537户。本文以实地调查获取的一手研究资料为基础，探索贫穷的本质，再对农村精准扶贫的基层实践进行分析和阐述，并在此基础上提出对策建议。

致贫的原因：贫困户致贫原因复杂，往往并非单一因素所致

结合以往的扶贫经验，党的十八大以来我国提出了精准扶贫策略，强调农村扶贫首先要弄清“扶持谁”的问题，确保把真正的贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚。在精准识别贫困人口的基础上，再针对不同地区不同家庭的具体致贫原因，实施发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育和社会保障兜底等“五个一批”扶贫策略。在具体实践中，各地总结出因学（教育负担重）、因子女多、因缺劳动力、因病残、因缺技术、因灾、因发展动力不足等多种致贫原因，并对之精准施策。

2017-2018年，笔者在贵州、广西、甘肃和福建4个省、自治区的9个县（区）对抽取的537户建档立卡的贫困户家庭样本进行分析（以贫困户填写的建档立卡信息为准），贫困户家庭致贫的原因多种多样。事实上，如果贫困家庭缺劳动力，就意味无法对其直接进行产业扶贫。

贫穷既是一种社会现象，也是一种个体现象。事实上，贫困户致贫的原因是非常复杂的，我国单一选项的建档立卡调查数据对致贫原因的分类并不能充分反映贫困户的实际情况，有的家庭是多种因素致贫。如因病因残的贫困家庭肯定就缺劳力；因孩子多上学负担重的贫困家庭很可能就缺资金；缺技术的贫困家庭则可能与家庭成员受教育程度更低有关。其中，因残因病的贫困家庭必须以社会福利救助来进行扶贫，涉及到的是国家社会保障政策缺失的问题，如果社会保障机制还没有建立完善，这类贫困现象将不停出现。

从我国的扶贫实践来看，我们必须真正区分出贫穷是因为生产力发展落后导致，还是由于制度排斥因素所致，或者家庭个人因素所致。已有的关于贫困本质的研究给我国的反贫困治理提供多方面的启示意义。事实上，当贫穷意味着发展不平衡时，消灭贫困就不可能；当贫困与恶劣的生存环境相关时，贫困就是外部客观原因所导致；当贫穷与特定家庭或者社会成员的残疾患病、心智不健全连在一起时，就掩盖了社会保障的缺失；当贫穷与个人的懒惰、颓废、懈怠相关时，凸显的是人性的颓废。

在中国精准扶贫的实践中，产业扶贫项目是投入最大的扶贫举措

首先要提升贫困群体的营养和健康状况，才能考虑提高穷人的教育水平，并为贫困者提供就业培训。从外部支持条件来看，要控制人口过快增长、给予穷人小额信贷支持、提高扶贫政策实施绩效等。不过，我国2000年之前实施的“八七扶贫”攻坚计划已经基本解决了贫困群众的温饱问题，新时期的精准扶贫则是提升到全面建成小康社会的标准，大力实施“五个一批”扶贫策略，到2020年稳定实现农村贫困人口“两不愁三保障”，体现出中国现阶段扶贫强有力的政府主导性特征，投入的力度更是前所未有。由此形成中国特色的扶贫之路。

在我国的扶贫实践中，产业扶贫也是投入力度最大的项目。笔者调查的4个省、自治区9个县（区）均规定：符合条件的贫困户家庭发展各类产业项目，每户都可申请金额为2000-6000元不等的无偿产业扶贫资金。其中，在抽样调查的537户建档立卡贫困户样本中，有超过三分之一（34.6%）的贫困户有申请到各类林业产业项目资金扶持。除此之外，对于符合条件的建档立卡贫困户，根据其家庭情况，每户可申请最高不超过5万元的小额贴息信用贷款用于发展产业，期限不超过3年。

为了鼓励合作社、农业企业等经营实体带动贫困户脱贫，各地最常见的做法是给予这类经营主体金融扶贫贴息贷款，享受税收优惠或者鼓励林地规模流转等支持。闽西北将乐县福建金森林业股份有限公司就是参与产业扶贫项目的一个典型案例：作为本县唯一的上市企业，该公司与本县10个贫困村合作造林，双方合作造林面积2598亩，这10个贫困村共有61个贫困户、210位贫困人口。由于经营林地投资期限达20年以上，为了提前兑现扶贫效应，该公司提前给10个贫困村每年每亩预付90元的林木采伐收益，每年预付资金233820元，平均每个村每年23382元。另外，该公司还给61个贫困户每年每户预付1300元，每年需支付79300元，参与扶贫项目的210个贫困人口每年可获得稳定收入378元。两项合计公司每年提前支付扶贫收益313120元。

我国各省普遍给予贫困村扶贫资金项目扶持，目的是使贫困村脱贫并带动村里的贫困户脱贫。扶持村集体的项目包括成立合作社、发展光伏产业等。如甘肃省要求在2020年之前，每一个贫困村至少成立一家农业或者林业专业合作社。广西壮族自治区也规定，到2020年，全自治区5000个贫困村都要确保设立50万元以上的村集体经济发展资金。福建省则要求，贫困村集体年收入要达到10万元，才能摘掉贫困村的“帽子”，各级财政除了要保障村级组织运转经费之外，还要分别对省市级贫困村和县级贫困村给予20万元和10万元的资金扶持，以增加村集体经济收入。

由于精准扶贫考核对时效性要求高，各地帮扶干部帮助贫困户，普遍支持其发展一些见效快的家庭种植业和家禽牲畜养殖业。贵州、甘肃、广西等经济相对落后的省份从2014年前后开始精准识别贫困人口并推进扶贫工作，而在福建、广东等经济相对发达地区，精准扶贫实际上自2015年11月中央扶贫工作会议召开之后才推进，而大多数地方都要求在2019年前就实现精准脱贫，整个扶贫的时间不超过6年。实际操作中，很多贫困户在2-3年内就要实现脱贫。所谓的第三方评估精准脱贫在2017年或者稍晚时候即展开。在这么短的时间内，能够显现出扶贫成效的大多是短期性的产业项目，这就导致无论是地方政府还是帮扶干部都不愿投入那些需要长期经营才能见效的产业项目。

在中国精准扶贫实践中，易地搬迁扶贫是深度贫困地区的扶贫之路，生态扶贫主要依赖转移支付投入

虽然《贫穷的本质》强调指出全球高贫困发生率地区往往都是分布在生存条件较为恶劣的地区，但是书中的论述很少提到发展中国家在这方面采取的行动。而这点恰恰也是中国扶贫项目实施投入力度较大的地方。如果当地实在不适宜人居，就通过易地搬迁改变人地关系来达到扶贫的效果。

和别的扶贫方式相比，易地搬迁扶贫投入大、见效慢、是一项系统性工程，必须与就业保障、教育扶贫、健康扶贫紧密结合在一起，并逐步把易地搬迁的贫困人口纳入城市居民的管理范围，使他们在就业、社会保障、医疗保障等方面享受同等的待遇，否则可能会在安置点形成贫民窟。

生态扶贫是我国实施的在国际反贫困治理中独具特色的扶贫举措，其他发展中国家很少采取此类扶贫举措。深度贫困地区大都是我国生态环境较为脆弱的地区，只有先把“荒山秃山”转变为“绿水青山”，才能进一步转变为“金山银山”。生态扶贫的主要举措包括两点：

一是实施生态护林员扶贫。2016年到2017年，中央财政总计安排45亿元资金聘请37万贫困人口为生态护林员，可带动约100万贫困人口脱贫。各地在落实国家生态护林员政策时，基本上是在符合条件的贫困户家庭选择1人担任护林员，每个护林员一年可获取数千到1万元的工资性收入。一个贫困家庭只要有1位被聘为生态护林员，基本上可带动1个贫困户脱贫。如2016年和2017年贵州省获得中央财政资金5亿元，聘用生态护林员5万人，涉及建档立卡贫困人口5万户。以全省372.2万贫困人口测算，仅此一项贫困人口人均受益134.3元。而广西罗城县2016年获得生态护林员指标2000名，投入资金2000万元，可实现每年2000个贫困户脱贫，约占该县2015年全县建档立卡贫困户总数21993户的9.1%，覆盖贫困人口8386人，占全县总贫困人口83235人的10.1%。

二是实施生态公益林补偿和退耕还林扶贫。这项扶贫举措在深度贫困地区受益面也较广。以退耕还林为例，2016年全国安排新一轮退耕还林面积1510万亩，其中新增退耕还林任务的80%安排到贫困县。笔者调查的贵州龙里县、独山县、广西龙胜县、罗城县和甘肃陇南市武都区、天水市清水县等都有安排新一轮退耕还林指标，预计可带动不少部分贫困户获得退耕还林等相关补助，增加贫困家庭经济收入。如广西龙胜县安排5000亩退耕还林指标，预计可带动约500户贫困户的长效脱贫，覆盖全县贫困户的6.5%。

广义的生态扶贫举措还包括易地搬迁扶贫、发展生态旅游和林下经济等。生态扶贫可带来生态增值效应，让社会获得生态公共物品回报，但这种扶贫模式本身属于林业的生态林属性带来的资产性收入，是国家财政转移支付和社会资产制度性的再分配范畴，不属于长效性的扶贫机制。一旦财政没有投入，扶贫成效也就随之失去。

在中国精准扶贫实践中，金融扶贫中的贴息贷款由政府提供担保，实施社会保障兜底扶贫

在现代性的金融体制中，穷人往往是属于“无信用”阶层，如印尼有7%的农村穷人和8%的城市穷人没有正式的储蓄账户，而银行也因考虑到运营成本太高而不愿意向穷人发放贷款，但穷人有自己的民间的资金互助网络，而给予穷人小额信贷以消除贫困几乎成为全球扶贫的通行做法。不过，很多发展中国家是用市场手段来推进小额信贷扶贫，贷款的利率和手续费偏高且约定条件苛刻，其实施效果备受质疑，甚至使穷人落入新的陷阱中。相比之下，我国制定了包括贴息贷款在内的金融扶贫政策，贴息贷款由政府提供担保。这点是其他发展中国家很少能够做到的。

在笔者获取的537户建档立卡贫困户样本中，有申请金融扶贫小额贷款的户数占贫困户总数的59%。各地扶贫中采取的金融扶贫主要有两种运作模式：一种是贫困户获得金融扶贫授信，直接贷款投入于发展家庭产业项目。通常每个贫困户可申请最高不超过5万元、期限不超过3年的贴息贷款。前提是贫困户具有发展产业项目的条件，并具有良好的征信记录；另一种是贫困户把国家赋予的优惠性的“贫困信用”转介给企业、农民合作社等经营主体，后者获得这部分贴息贷款，同时承诺带动这些贫困户脱贫，或者根据授信额度每年给予5%-8%的“分红”收入。如贵州省以2014年全省623万建档立卡贫困人口为基数，扣除民政救济兜底的158万贫困人口，余下的120万户465万贫困人口都能享受到“特惠贷”扶贫政策。凡是符合条件有贷款意愿、有创收增收项目、有创业就业潜质和一定还款能力的贫困户都能获得5万元以下、3年期内、免担保抵押且有国家扶贫贴息支持和县级风险补偿的特惠金融信用贷款。

由于深度贫困地区经济发展滞后，地方财政困难，因此社会保障兜底扶贫资金大部分是来自于上级财政转移支付。如广西罗城县本级财政十分困难，属于典型的“补助型财政”“吃饭财政”，2016年全县财政支出每100元中有91元来自上级转移支付。因此，在后精准扶贫时代，这些社会保障性的扶贫仍需包括中央财政在内的上级财政承担，且不能中断。

中国精准扶贫实践需要思考的问题：产业扶贫资金该投给谁以及扶贫政策执行排斥引发社会公平问题

我国的扶贫始终是政府强力主导下实施，并且把改革、发展和扶贫有机融合在一起，因此，扶贫工作就获得了巨大成效。当然，一些问题同样存在于我国的精准扶贫实践中，值得我们进行深层的反思。

在反贫困过程中，如何建立一种有效的扶贫政策实施机制，避免官僚体制和腐败侵蚀扶贫项目实施尤为关键。包括小额信贷扶持资金必须精准评估，只有给予那些有执行力的贫困家庭或者市场主体，才能真正发挥政策效力。他们的研究给我们的启示是，各类产业扶贫资金到底是直接给贫困户个体，还是给能够带动贫困户脱贫的各类经营实体，或者是投给村集体组织？这个问题一直困扰当下中国的扶贫过程。

一方面，由于对“精准扶贫”政策理解的片面化，很多地方政府在实施产业项目扶贫时，要求把产业项目扶贫资金直接精确发放到单个的贫困户家庭，这样导致扶贫项目资金使用分散，项目投入细碎化，降低扶贫资金使用效益。再加上贫困户家庭自身的生产条件和个人能力本来就相对较差，包括贫困家庭成员受教育程度、个人能力、家庭能够整合配套投入的人力物力资本都较低，产业项目使用效率更是打了折扣。另一方面，各地试图通过激励村庄、合作社、农业企业等经营实体参与带动贫困户，这种做法是否能取得实效也颇有争议。一些企业、合作社之所以愿意参与这类项目，目的是想获取政府的相关的项目资金扶持。由于农业产业普遍受气候变化影响大，市场销路同样面临着很大的风险，很多经营主体缺乏足够的产业链支持。一旦自身经营的项目失败，自然带动贫苦户脱贫的目标也难以达成，投入的扶贫资金也就可能“打水漂”。

实际上，各地能够取得较好扶贫效果的产业项目大都是一些具有地域优势的大产业项目。这些项目大都具有一二三产业融合发展特征，有相对完善的产业链支撑，其扶贫的路径往往是带动某个村庄甚至整个区域整体经济发展，以“大河有水小河满”的方式带动贫困户脱贫。如广西龙胜县龙脊梯田片区和贵州龙里县的刺梨扶贫产业都是这类扶贫成效突出的案例。其中龙里县截至2016年年底，全县因种植刺梨稳定脱贫958户3319人。

小额信贷扶贫设置的社区担保、严格的违约条件限制以及对贷款用途的限制等规定降低了扶贫的成效。我国现有的扶贫政策执行过程中大多对贫困户申请享受扶贫项目政策设置了一些前提条件，而这样恰恰把一些更贫困的家庭排除在外，人为造成新的社会不公平。如各地贫困户都可以申请“贫困信用”贷款，然后把这笔资金“入股”到企业、专业合作社等各类新型经营主体，并获得“分红”收入。对于贫困户而言，这种模式以政府信用为抵押担保，能够当年见效，贫困户几乎不用承担风险甚至不用任何付出，但是有的地方却设置了一些不合理的申请“贫困信用”贷款的门槛，把真正的更贫困者排斥在外。如贵州龙里县规定，贫困户如果要申请“分红”式信用贷款，需具备相应的条件：只有家里有3个劳动力的贫困户，且在银行没有不良记录，才可贷5万元；有2个劳动力的贫困户，可贷3万；只有1个劳动力的家庭，则只能贷1万；没有劳动力的贫困户，则不能贷款。这些条件恰恰把一些真正需要帮扶的贫困家庭排除在外，失去了扶贫项目设置的意义。

在中国精准扶贫实践中需要思考的问题：“贫穷文化”与贫困户自我排斥，扶贫引发相对剥夺感等

和之前的扶贫政策相比，新时期实施的精准扶贫标准大为提高，各级政府投入力度前所未有，贫困户的扶贫获得感大为增加。一旦贫困户被纳入精准帮扶范围，按照“两不愁三保障”的基本脱贫标准，能够享受到国家一揽子的教育、医疗救助、住房改造补助、优惠金融贷款、产业项目补助等扶贫政策。但是精准扶贫政策实施中兑现的政策红利，也让那些没有纳入精准扶贫的贫困“边缘户”甚至是一些普通的村民的相对剥夺感大为增加。作为一种负面的主观感受和不满、愤慨、怨恨的消极情绪，他们中有的甚至对现行扶贫政策感到不满乃至产生抱怨心态。2017年5-6月，笔者在进行田野调查时，其中贵州独山县S镇M村村干部就反映：“现在很多人都愿意当贫困户，以贫困户为荣”。龙里县扶贫办负责人也反映：“目前社会上有争戴穷帽的农户，因为政策太好了嘛！”据该县扶贫办负责人提供的信息，该县在实行“四有”人员清查过程中（即家庭有财政供养成员、有小汽车、有购买商品房、有工商营业执照的实行贫困户资格申请一票否决制），发现全县共有340多户不符合条件的“贫困户”被清退出来。

不仅如此，一些村庄还出现已经达到脱贫条件的农户不愿脱贫甚至隐瞒家庭实际收入的现象。而对口帮扶的基层扶贫干部为了获取贫困户的真实收入信息，不得不和贫困户“斗智斗勇”，通过各种方式和手段，包括请贫困户喝酒吃饭、帮贫困户做家务套近乎或者通过村干部及左邻右舍获得其准确的收入信息。当地干部普遍认为，这是老百姓“思想不脱贫”的表现。

我们试图通过“扶贫先扶志”的方式来改变他们的认知，但是这点恰恰很难做到，或许相比之下，改变他们的下一代（“扶智”）反而更容易些，这就凸显出教育扶贫的重要性。

当前我国农村贫困问题在某种程度上体现为社会转型期城乡二元社会结构断裂和社会保障缺失所引发的制度不平等。我们要发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，进一步建立科学化、常态化、长效性的扶贫机制。在国家宏观顶层设计中，要逐步缝合和消弭城乡二元社会结构制度，重点从完善社会保障、医疗保障、逐步提高扶贫标准等方面建立完善的长效社会保障体系。而在微观的反贫困政策执行方面，一方面，要重视充分发挥村庄社区的主体性作用，建立扶贫政策执行的保障机制，尽量避免出现政策执行偏差，引发新的社会不公和排斥；另一方面，通过农村集体产权制度改革，重组农村生产力和生产关系，发展壮大村集体经济，以产业振兴带动村民增收，并建立更加公平的村集体经济共享机制，发挥村集体在农村扶贫中的底线保障作用。（来源：人民论坛网 作者：朱冬亮 厦门大学马克思主义学院教授、博导）