苏州户籍新政，体现了“以人的城镇化为核心”的城市化精神。

近日，苏州市政府发布了《关于进一步推动非户籍人口在城市落户的实施意见》（简称《意见》）。

文件一出，引发海量解读。苏州“经济发达地区特大城市”的地位，落户政策跟新型城镇化要求的高度契合，都成了各方解读时的“题眼”。从《意见》内容看，确实明显地体现了“以人的城镇化为核心”的城镇化精神。其中许多提法都很罕见，具有很高的剖析价值。

综观《意见》，有以下几个亮点。

一、优先解决农业转移人口落户问题

《意见》指出，“优先解决好在城镇就业、居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口，以及新生代农民工的落户问题”。

这个要求并不像某些城市户籍改革政策那样，是以推动农业转移人口市民化的名义进行人才争夺，而是真正地聚焦解决农业转移人口进城问题，为他们进城之后提供了稳定的公共服务预期，为农业转移人口谋福利。

二、租赁房屋常住人口可以落户

《意见》提出，“落实租赁房屋常住人口在社区公共户落户政策”，经房屋所有权人同意可以落在当地，也可落在社区。这也具有风向标意义。

早在2011年，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》就提出：具有包括租赁房在内的合法稳定居所的农业转移人口可以在流入地落户。

可长期以来，由于租赁住房不像所有权房那样，按照房产位置及与社区隶属关系就可以直接把户口登记在住房所在地，租赁住房如何落户实际上存在着隐形的门槛。

过去10年左右的时间内，虽然中央接连出台大力推进农业转移人口市民化进程的政策，但各地破除这一隐形门槛的具体办法却很鲜见。而苏州这一次明确提出了问题解决的路径，为租房群体落户提供了可操作的凭据。

三、探索与省内其他城市落户积分互认

《意见》明确提出“居住证年限和社保年限要与南京积累互认，探索与无锡和常州同城化互认”。这一措施不仅可以在更广的范围内解决更多农业转移人口的落户需求问题，而且有利于推进长江三角洲经济社会一体化发展，有利于推进劳动力资源在区域间的优化配置，是一举两得的好措施。

四、农业转移人口落户与财政资金支持挂钩

苏州还在市级层面明确提出，把农业转移人口落户数量与建设用地新增数量和财政资金支持挂钩。这样的政策安排可以更好地调动下辖各县级市和各市辖区推进农业转移人口落户工作的积极性。

早在2014年，为推进农业转移人口市民化，中央出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中就提出了“财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，“城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策”，“中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩”的“三挂钩”战略举措。

“三挂钩”机制调整的用地指标和资金安排，能否有效落地，关键要看省市层面的执行和具体落实。

就目前的情况，由于种种原因，“三挂钩”机制的实施并不顺利。苏州发布的《意见》将对全国其他地方，尤其是发达地区农业转移人口规模大的城市树立一个好榜样。

五、国家层面也宜出台更详细的规范

此外，苏州按照中央推进以人为核心的新型城镇化的要求，对如何建立以居住证制度为基础，推进基本公共服务全覆盖提出了明确的路径；对落户农业转移人口的农村财产权益的保护，尤其是对宅基地、承包地和集体经济等权益的保护及相关改革也提出了方向性的要求。

不过，像苏州这样跨省迁移农业转移人口比重较高的城市，农业转移人口落户不仅仅关系到苏州自身，还涉及流出地的问题，无论是社会保障的转移接续、互认，还是农村权益的保护转移，市内和省内的政策并不能完全解决问题，还需要从国家层面进行详细的规范。

否则，落户范围也仅局限于省内转移或市内转移人口，对居留时间较长，就业稳定，落户意愿较高的跨省转移人口仍然存在隐形门槛。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，到2035年我国要基本实现城镇化，推进农业转移人口市民化是重中之重，重点在发达地区，难点也在发达地区。正值“十四五”规划开局之际，苏州无疑下了一步好棋。□田明（北京师范大学社会发展与公共政策学院）