空心村，是指由于规划滞后等原因，新建住宅大部分集中在村庄外围，而村庄内却存在大量闲置宅基地和残败老屋，形成外实内空、外新内旧的村庄。人多地少的矛盾一直是制约我国发展的重要因素，空心村现象已引起国家重视，解决空心村问题已被列入我国的“十一五”计划。

　　老村只待成追忆

　　广汕公路旁，一块路牌闪亮地竖起：中新镇坑贝村欢迎您。

　　此属增城地段。自村口走入，村道两边建着成排的小洋楼，如同雨后春笋般杂乱无章。这是新村，老村则在百米开外，拐过一个半月形池塘就到。

　　老村依山面水，仔细察看，祠堂、书房、村屋、排水沟仍在，岭南风格保存完好。但村内鲜有人迹，大门多被锁上，门环处锈迹斑斑。

　　老村建于明末清初，祖上为山西籍贯的广东毛氏要员。村民都知道，“老村占地５０亩，算算超过４００年了。在抗日、文革期间虽受过两次破坏，但基本保持原貌。

　　坑贝村共有６００多人，１５０多户，老村常住人口不足５户，绝大多数已经搬走。只有祠堂楹联仍然写着：祠堂相旺添龙增凤承祖泽，子孙荣华开枝散叶报宗功。

　　顺广汕公路向西北进发，不出１０公里，便是从化市太平镇钱岗古村，旅游公司已将它包作旅游景点，在村口设下售票亭。不过，这仍然难改村内萧条景象。解放前，老村有大小农舍１０００来间，常住人口３０００多人。如今，老村仅剩下１０多户老人，并且“都是孤寡老人”。钱岗古村始建于宋代，距今已８００多年，比从化建县还要早２００多年，村里的广裕祠２００３年还获得联合国的保护大奖。

　　如把视线放远，自坑贝村向东北方向大致前进２００公里，还可来到东源县双江镇增坑村珠村自然村(村民小组)。珠村村民户籍８００多，但常住村里的还不足１０户。村头小店店主介绍，今年大年三十团聚，村民总数不足６０人，可３０年前这里有１６００多人居住。

　　再以坑贝村为圆心，划下半径约４５０公里的圆圈，便能在相近纬度上找到潮安县龙湖镇下阁洲村。这是一个典型的空心村。全村总面积为１０００亩，而空心村就占去１００多亩，新建楼房又用去１００多亩田地。

　　广东省政协调研组去年公布的一项报告则指出：广东省土地资源管理存在的问题中最突出的是建设用地突破规划控制指标。空心村造成的土地资源浪费，着实令人伤心。

　　从迁移到“空心”

　　新村迁移是从上世纪７０年代末开始的，几乎与改革开放同步。３０年来，上了年纪的村民见惯了老村的人口流失，不断发育的新村渐渐脱离老村，朝着公路与城镇的方向前进。

　　民工潮加剧了这个迁移。１９９２年，邓小平南巡讲话后，广州、深圳等珠三角城市，迅速成为第一代农民工的天堂。于是，不少开了眼界的农民，很想摆脱村庄的束缚。但能够直接跳进城的毕竟属于少数。于是难以改变常住户籍的农民，努力达成一项梯度转移：由老村到新村，由新村到镇里由镇里到城里。

　　老村日渐荒废，也在一定程度上与人口增加有关，“人口一多，不搬也不行”。但更多的人视老房为祖业，本可拆掉原地重建的，却“宁坏不建、宁烂不卖”。“祖业从我爷爷那辈开创，如果到我手里留不住，那不是很没用？”一位农民对记者坦承。

　　人口渐少的老村，公共设施越来越贫乏，渐渐陷入怪圈，让人不得不搬。有的看病不方便，走几十里路才看到一个赤脚医生；小孩读书不方便，出去打工的人都选择将小孩带走。

　　在茂名地区，记者了解到，某乡小学老师可以凭考试升为乡中学老师，但报名者寥寥。大家更愿意找点关系从农村小学直接调往县城，哪怕仍然当小学老师。

　　在广州郊区，记者不止一处发现当地公安、国土、城乡规划部门最近发出的通告：“政府部门决定对国家第八次利用卫星遥感技术监测发现的违法用地案件依法进行严肃查处”，“确保此次拆除地上违法建筑工作的顺利进行，促进我市城乡经济社会全面协调可持续发展”。

　　空心村多重困境

　　与新村的蓬勃发展相反，不容忽视的问题出现在老村。

　　最严重的事实是，农民“挪窝”但不“腾笼”。无论自留地，还是承包田，想在哪儿建就在哪儿建；门楼、庭院、居室、屋面等没有标高控制依据，想盖多高就盖多高，爱怎么盖就怎么盖。而农民外迁后空出的房屋、宅基地，又无人继承或回收。

　　如果新村远离旧村，因耕作不便，还会直接导致耕地闲置。

　　如果把老房子加上荒地换算成粮食，这将是一个不小的数字。

　　问题还不止这些。老房子长年不住人、不修缮，很容易坏，建筑安全是个隐患。留守老村者，多数生活条件不行，常常架砖烧柴做饭，极易引起火灾。而留守的老人们，谁来照顾他们的暮年，这终究是个难题。

　　卫生状况更是堪忧。人一走，老房子沦为堆柴薪、养牛、养鸡的地方，无人清理的畜粪臭味烘烘环境相当糟糕。据广州市卫生部门调查，一些地方老村无人居住的老屋，极可能是毒蚊滋生之地。为对付疫情，有关部门要求重新打开老屋，逐家逐户清理积水，焚烧户外垃圾，并对水沟喷洒消毒剂。

　　还有文物保护问题。比如坑贝村，有４３处民宅于２００２年被广州市公布为历史文化保护区，拆不能拆，建不能建。村民的意思是重新修缮，看能不能发展旅游业。不过，预算中的１亿元资金是个天文数字，“没钱怎么搞？村委会每年商量一次，每次都不了了之。”据了解，２００７年，省财政仅拨出１０００万元作为省级村庄规划专项资金一个村庄才１万元。

　　而即使搞旅游开发，前景也不乐观。钱岗古村的村民本盼望能借广裕祠获奖的东风，让世人了解钱岗古村，并借旅游开发筹集资金，修缮老房。但近年来，并没有出现想像中的人气，一个月只有数百客人。村民陆佐威语带失落：“我小时候在那里上课的文阁现在就只剩一个废墟了，能在有生之年把它修好是我做梦都在想的事情。”

　　《城乡规划法》发出信号

　　２００８年１月１日我国首部旨在统筹城乡规划管理的法律——《城乡规划法》正式实施。这部法律出台的背景是：多年来城乡分治，影响了乡村规划建设的发展，乡村规划几乎处在空白地带。很多城市的规划图中，中心城区之外的大片农村都统一画成黄色，根本没有进行城乡统筹考虑整体规划。

　　《城乡规划法》是在总结十几年来《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》施行的基础上，及在总结改革开放以来、特别是近十年来我国城乡规划管理工作经验的基础上，以科学发展观为指导所制定的法律。其基本原则包括“坚持城乡统筹。节约资源、保护环境，坚持可持续发展。关注民生。提高规划的科学性和规划实施的依法行政。先规划后建设等等。”为贯彻该法实施，建设部还于今年１月３０日出台《关于贯彻实施〈城乡规划法〉的指导意见》。

　　这是一个醒目的信号，城乡规划步入一体化的新时代到来。空心村难题迎来解决契机。

　　而此前，广东省有关部门也正在加大整治空心村的力度。

　　广东省建设厅城乡规划处向记者透露，广东省村庄规划覆盖率开始有明显提高。２００５年，广东省乡村规划覆盖率只有２５．８５％，即编制了规划的村庄有３万多个，整个“十五”期间，每年升幅只有０．２％，跟经济发展水平明显不相适应。２００６年开始，省建设厅争取到省财政每年１０００万元的专项投入在珠三角外的地区选点，每个村投入１万元进行规划，所以２００６年覆盖率提高了１．８％２００７年，村庄规划覆盖率首次突破３０％相当于前１０年的增长。

　　不过，空心村仍然是村庄规划中的难题。目前，广州已把１１４６条村庄纳入新编制的总体规划，计划在３年内完成所有村庄的规划，严控出现新的“城中村”。

　　广州市规划局还公布了《村庄规划编制要求》，今后广州的一些村庄将分新村建设和旧村改造整治两类规划，规划过程中所有成果应当及时公开，让村民参与审查审批规划。但是，即将完成的３２７条村庄规划中没有一个是空心村。而广州市建委乡镇建设处也表示目前没有对“空心村”制订专项计划。

　　除了规划，其他方面的治理也是一个问题。

　　较为成功的一种模式是整体搬迁。广州市萝岗区已启动科学城规划范围内７个自然村的整体搬迁，目前１８９６户农民已搬入玉树新村等四个安置区，腾出土地３０公顷。村民反响良好。

　　但很显然，这一模式对于广东广大农村而言，并不具备普适性。

　　期待土地新政契机

　　广东省城乡规划设计研究院是广东省建设厅直属事业单位，已在佛山、深圳等地开展旧村整治规划。

　　该院专家许险峰建议，空心村的治理可以根据各地的自然、经济和社会状况，分三个层次试点先行，积累经验，逐步推广。

　　第一层次：对经济较发达、建房农户较多的城镇近郊空心村，按照统一规划，以城镇为中心，有步骤地整体搬迁、连片发展，逐步形成规模腾空的土地转为建设用地。

　　第二层次：对离城镇较远、经济基础一般的丘陵岗地空心村，引导其向自然及经济社会条件相对优越的中心村庄归并。腾空的土地可复垦为耕地。

　　第三层次：对不具备归并条件、但可以填实的空心村，要加强闲置农宅的拆迁、回收、流转、整合，对拆迁的老宅基经重新规划后可作为新的预留宅基地，审批给农户。对于质量较好，不影响规划的可由村收回调剂安排利用，对于已撂荒的旧村址要合理开发，宜耕则耕，宜养则养，充分利用。

　　高级规划师李志则认为，空心村的问题，根源在法律，症结在土地，关键在管理。土地管理法中明确规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，每一户农民都可以得到一块宅基地，这只以户均为限，而不以人均为限，给农民多占地提供了较大空间。农民建房审批工作已紧缩多年，在城乡接合部的农村甚至实行了“一刀切”冻结审批，最终农村无非形成两种情况老实的村民盼批准；不老实的违章建房。对农村宅基地的合理流转，缺少制度规定和政策指导；对农村宅基地的闲置、抛荒也无相关法律条文来限制；对于不支持、配合建设用地整理的农户也没有相应的处理、惩罚措施；对处罚多占、超占、乱占土地，如何制定有偿使用标准等尚缺乏可操作的法律依据；加之缺乏有效的市场调节机制助长了多占地、占好地、早占地、超标建房行为。

　　而广东最近酝酿的“土地新政”，有望给“空心村”的整治工作带来新契机。

　　１０月１２日，党的十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中农村土地流转问题备受关注。

　　１０月１４日，在广东省政府召开的专家座谈会上，农村土地的流转问题成为谈论焦点。

　　与会专家认为，广东应该通过制度的创新和调整，推动农村土地承包权和使用权流转改革，使土地收益权转向农民，彰显集体土地资产价值，促进农民获得财产性增收。

　　３年前，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》在全国率先出台，广州今年底前有望出台细则。

　　深圳市法制建设专家委员会委员肖文全则指出，除了法律、土地政策等多方面瓶颈，还有一个部门协调问题。目前，空心村治理工作主要由国土资源部门和建设部门负责，但事实上，这项工作相当复杂除了上述两部门还涉及农业、交通、环境、消防等诸多部门。各个职能部门“各扫门前雪”的状况，显然无法满足综合治理的需要。一定要有一个部门负责统一组织协调。

　　对此，广东省目前已有较大突破。１０月２２日，作为广东省改革城乡规划体制的重要举措，广东省城乡规划委员会第一次工作会议在广州召开，并审议通过《广东省城乡规划委员会章程》。据悉，广东省城乡规划委员会的主要职责之一，就是对相关城市、部门在城乡规划方面的分歧、矛盾进行协调、仲裁。(摘自《南方日报》）