□朱旭峰

　　哥本哈根联合国气候变化大会与其说是“峰会”，不如说是“锋会”。这场多国的政治交锋演绎出自二战以来国际舞台上最重要的一次论坛。正如大多数业内人士所预测的那样，由于分歧严重，短短两周的峰会并没有达成一个具有约束力的国际协约。

　　喧嚣过后，我们需要坐下来冷静地思考一下国内二氧化碳减排的实际行动了。

　　此前，中国已宣布在2020年相对2005年实现单位GDP二氧化碳减排40%-45%的目标。以减少二氧化碳排放为“定量化”目标的国家行动，在中国还是第一次。大量制度需要在国内尽快建立。其中，很关键的是需要在“十二五”规划和未来的中长期规划中建立相应的碳减排激励制度，并将国家目标有效分解并分配到各地区和各部门。

　　我们可以先回顾一下“十一五”规划中有关节能减排目标的制度设计。 “十一五”规划没有对碳排放作出明文规定，但我们可以参考“十一五”规划中的主要污染物排放总量控制（减排）和单位生产总值能源消耗降低（节能）两项相关制度。

　　2006年3月全国人大通过的“十一五”规划要求，“十一五”期间我国单位GDP能源累计消耗应比“十五”期间降低20%左右，主要污染物累计排放总量减少10%的目标。但是，有心人可能会发现，各地独立制定的“十一五”规划的加总无法匹配国家的两项目标。

　　这是因为，各省（市、区）要独立制定“十一五”规划中节能减排任务。事实上，地方“十一五”规划是在2006年1-2月地方人大会上通过的，即在全国人大会议召开之前已经完成。此时，地方政府还不清楚国家的具体目标，那各地政府就只能根据对国家目标的猜测和各自的具体情况去制定自己的节能减排目标。

　　2005年10月中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》是各地制定“十一五”规划的基础。这个《建议》也没有明确规定“十一五”期间主要污染物减排指标，而只规定了“采取严格有力的措施，降低污染物排放总量”。因此，比较各地“十一五”规划中减排和节能两项目标，我们可以发现，各地减排目标制定得非常不统一。据统计，只有19个省的“十一五”规划规定了定量的减排指标。

　　有所不同的是，十六届五中全会《建议》对节能则有明确的单位GDP节能20%的规定。但是，虽然各地基本上都制定了定量的降低能耗目标，但不少省份在节能方面很难下大决心，这就造成了各地的节能目标加总仍然远低于国家目标的局面。

　　为解决国家和地方规划目标不匹配的问题，国务院于2007年批复了国家发改委和国家环保总局的两个文件，对各地的节能减排目标进行了调整。对比可以看出，中央重新分解分配的地区节能减排目标方案与原来地方设定的相差很大。事实上，在其后的几年间，要不是中央采取强有力的措施推动各地节能减排工作，同时落实政策大力推动企业节能行动、新能源开发、淘汰落后产能，国家“十一五”规划很可能实现无望。

　　温家宝总理已郑重承诺，中国将克服一切困难，努力实现控制温室气体排放的目标。在“十二五”期间，中国的减排承诺如何逐步实现，将成为世界关注的焦点。当前，国家节能减排目标已经确立，而各地也正在开展“十二五”规划编制研究工作。各地区的节能减排行动，也将面临类似国家间“搭便车”的集体行动困境。我们当然不希望看到一场哥本哈根大会在各地区之间上演。